【流域再认识】系列文章第一篇——EOD底层逻辑篇

  近年，随国家两批EOD试点的征集，EOD模式成为生态环保行业的爆点。从第一批EOD试点项目中可看出，流域治理项目成为EOD项目的重要类型。在此背景下，我们基于去年发表的【带你认识流域综合开发】专题文章，将EOD与流域治理场景相融合，从政策梳理、申报流程、中交实践和项目实操四个角度，阐述流域治理EOD项目的四个逻辑体系，即底层逻辑、申报逻辑、中交逻辑、投资逻辑，作为我们对流域治理项目的认识升华和阶段性总结。本次发表【流域再认识】系列专题文章的第一篇：EOD底层逻辑。

  本文笔者将从国家总体、部委专项、地方落实三个层面，对流域EOD政策演变进行研究。

  首先，国家总体层面通过“生态文明体制+现代环境体系+产品价值实现”三个方面，构建完整的顶层制度，也为EOD模式的推进提供国家级政策保障。其次，部委专项层面从“政策组合拳+共两批试点+财政工具箱”三个方面，形成部委专项的政策闭环，标志着我国EOD模式郑重进入实施阶段。最后，地方落实层面，我们以EOD实操经验较多的“江苏省”为例，其通过“地方政策支持+明确实施主体”等手段，解决EOD项目“最后一公里”的落地问题。

  在EOD试点大力推广之前，国家已完成政策顶层架构工作，即“生态文明体制构建”。主要包含《关于快速推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发[2015]25号）两个文件。

  前者是生态文明建设的顶层支持文件，制定山水林田湖草系统治理的总体纲领，而流域是山水林田湖草系统的重要组成部分。后者构建生态文明体制的“四梁八柱”，包括自然资源资产产权制度、资源总量管理和节约制度等八项内容架构。尤其是，“资源有偿使用和补偿制度”将“生态资源”作为可量化价值的资源，为后续流域EOD项目的落地提供直接的政策依据。

  随着生态文明体制的逐步建立，中办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(〔2020〕6号)。从国家层面提出构建“现代环境治理体系”，而流域治理属于现代环境治理体系中的重要内容。

  更为关键的是，文件要求充分的发挥政府与市场“两只手”的力量，通过市场机制引入社会资本。这为社会资本参与流域治理提供政策指引，也为后期社会资本作为实施主体参与流域EOD项目作出重要铺垫。

  本阶段的政策主要聚焦在“产品”层面，将生态资源视为市场中的特殊产品，探索生态产品的价值实现。以《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(〔2021〕14 号)为代表，提出建立生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制，为生态产品的价值实现提供转换路径，创新流域EOD项目的资金平衡方式。

  生态环境部牵头率先发布EOD政策文件，国家发改委、科技部、工信部、财政部、住建部、卫健委等多部委跟进落实。

  2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高水平发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号，以下简称《“放管服”改革意见》），首次提出EOD模式——探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，要求推进生态环境治理与城镇开发等产业融合发展，实现生态环境资源化、生态资源经济化。

  为进一步推动环保产业持续发展，壮大经济新增长点，2020年9月，国家发改委联合科技部、工信部及财政部四部委，发布《关于扩大战略性新兴起的产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技[2020]1409，以下简称《培育增长极意见》），明白准确地提出以生态环境导向的开发模式（EOD）对环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动社会经济高质量发展。

  进入2022年各部委加大了EOD推进力度。1月份，国家发改委和生态环境部，联合住建部和国家卫健委四部委，印发《关于快速推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，重点结合住建部负责的县城建设示范区，开展城镇环境基础设施建设，对区域污水、固态废料及卫健委负责的医疗废物，开展生态环境导向的开发模式（EOD）试点项目。

  截至目前，我国已开展两次EOD试点征集工作，均由生态环境部、国家发改委、国家开发银行三家单位发起。

  第一次试点征集始于2020年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函[2020]489号，以下简称《试点通知》）的出台，并首次对EOD模式进行完整定义、提出具体目标以及试点内容等要求，标志着 EOD模式正式被推向实施层面。

  随着《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办环科函〔2021〕468号）的印发，第二批试点征集于2021年10月真正开始。该文件进一步规范EOD项目申报流程，并明确EOD项目成立的核心条件：生态治理与产业开发一体化实施和项目自平衡。

  在部委系列专项政策文件中，特别的重要的是，财政部为生态资源打开金融工具箱，提供多种财政支持手段，大多分布在在生态奖补和专项债两个层面。

  第一个财政工具是2021年推出的生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，以《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环[2021]100号）为代表，瞬间火爆当年的生态环保市场；第二个财政工具是2022年新增专项债务限额1.46万亿元。其中，生态环保、市政水利等均属于专项债重点支持的九大方向。新增专项债券一方面体现政府在生态环保领域的决心，另一方面为后续项目的启动提供基本保证。

  我们以EOD项目落地较多的江苏省为例，从地方政策支持、明确实施主体两个层面，阐述地方EOD落实政策演变。

  2021年9月江苏省人民政府发布的《江苏省“十四五”生态环境保护规划》，在省级层面为EOD项目提供政策支持。规划明确表明：在流域方面，将视角转向鱼米之乡等农村地区，提出重点开展“农村生态清洁小流域”建设，并鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式。笔者看来，江苏将其鱼米之乡的自然本底与流域EOD项目相结合，创新“新鱼米之乡”流域EOD项目类型。

  随后省发改委联合住建厅等10个部门将EOD推广到市政基础设施层面。2021年12月江苏省发布《推进污水资源化利用的实施方案》（苏发改资环发〔2021〕1047号），鼓励采用EOD开发模式，建设一批“新概念”污水处理厂、尾水生态净化湿地等工程，形成可复制可推广的利用模式。

  同时，省财政厅引导社会资本热情参加生态保护修复，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。2021年江苏省PPP在库项目涉及生态建设、环境保护等多个领域，共计413个，其中354个项目已落地实施，落地率86%；投资总额约8307亿元，落地总投资7117亿元，占比近九成，其中，吸引社会资本6041亿元。

  2019年江苏省成立战略性环保企业—江苏省环保集团，其在2021年12月江苏省第十四次党代会提出明白准确地提出：“探索环境修复+开发建设EOD新模式”，成为EOD项目实施主体，打通EOD项目落地的“最后一公里”。

  分析江苏省环保集团近期操盘的EOD项目，明显具有集中在苏南地区的特征。在苏州，与苏州高新区共建“循环经济产业园”，涵盖全地下水质净化厂、生态公园等，总投资约50亿元；在无锡，携手江阴高新区、国开行江苏省分行，三方共建“江阴高新区水环境综合整治工程”；在常州，与常州城建集团建立合作，共同践行EOD模式项目落地等。

  政策演变的系统梳理为EOD概念研究奠定基础，其包括国内外文献概要、三次概念演变、三项核心定义、七大生态类型、三项产业分类、六种投融资模式等内容。

  EOD理念最早源于国外的城市开发规划。1971 年英国学者麦克哈格（Ian Lennox McHarg）在《设计结合自然》一书中将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。随后，1999 年美国学者霍纳蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建设“生态优先”的思想，将原先单纯强调保护的模式转变为“利用生态引导区域开发”，成为EOD 城市发展模式的雏形。

  21世纪后，为满足现代城镇发展多种需求，“XOD模式”随之兴起。包括TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）等多种模式。但此阶段，TOD为“XOD模式”的主导类型，其它模式未被大范围推广。

  此时，国内生态领域聚焦在生态基础设施（Ecological Infrastructure）建设方面。以北京大学景观规划教授俞孔坚、李迪华等学者为代表，主张以“生态基础设施优先”的城市发展模式，维护生态环境的连续性和完整性。

  一是范围从“城市”到“城乡”。受国外城市规划理念影响，2018年生态环境部下发《“放管服”改革意见》，第一次正式提出EOD理念，将其定义为在“城市片区”的一种开发模式。2020年国家发改委发布《培育增长极意见》，扩大EOD模式拓展范围，不再局限于城市地区。2021年中办印发《关于调整完善土地出让收入应用限制范围优先支持乡村振兴》，将山水林田湖草生态保护修复纳入农业农村范畴，并提出土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村。自此，流域EOD项目的主战场转向乡村地区，未来流域EOD项目的实施场景将更加多元化。

  二是内容从“生态”到“生态+产业+环境”。在产业反哺方面，以2020年国家发改委发布《培育增长极意见》为代表，强调产业导入，实现产业与生态共融。在生态项目深化方面，2021年生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》中，丰富EOD中的生态内涵，强调生态与环境并重，并将EOD模式的英文全称从“Ecology-oriented Development”改为“Eco-environment-oriented Development”。

  三是类型上从“单一设施建设”到“整体开发模式”。2020年生态环境部发布的《试点通知》，让EOD理念从最初仅聚焦在生态基础设施的单一工程建设，扩展到面向区域的一种开发模式。

  现阶段被行业所接受的EOD定义，出自2020年生态环境部发布的《试点通知》：

  “EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

  具体来看，EOD的定义包含三项核心要点。一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

  结合目前已掌握的相关文献研究，笔者发现有关政策中，尚未对EOD中“生态环境类型项目”分类进行阐述。笔者试图通过三部委发布第一批EOD试点名录进行研究，将其涉及的生态项目类型进行分类，以便为后续EOD项目研究提供基础。

  因此，EOD的生态环境类型分为七大类十五小类。其中，七大类为：水环境综合治理、流域综合治理、矿山修复、环境综合治理、荒漠化治理、农村人居环境整改治理、固体废物防治。

  不同于生态类型项目，产业项目的分类则有明确的官方界定。2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定，并明确其细分行业，表明生态环境部对产业的足够重视。

  其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。

  而产业类项目包括三种，分别是生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源。其中，前者细分为生态农业、旅游、康养；中者细分为数字化的经济、洁净医药、电子元器件；后者细分为“光伏+”、生物质能利用。

  生态环境部发布《试点通知》，强调投融资模式创新，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。并给出六种投融资模式，包含探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷。

  EOD试点推广已确定进入第三个年头，梳理现有EOD相关系列政策文件，可知：大部分文件均由生态环境部牵头、多部委持续跟进，国开行等国家政策性金融机构支持，但未见自然资源部的明确表态。这可能会对后续EOD落地产生潜在问题，如生态环境部已明确将砂石的特许经营权作为矿坑和流域EOD项目中的重要平衡资产金额来源，但砂石的所有权却在自然资源部的管辖范畴。由此，可能形成一种特殊现象：在EOD这趟高速行驶的列车上，生态环境部快踩油门，而自然资源部可能在慢踩刹车。

  因此，我们期待，国家后续还要进一步完善顶层架构，避免自然资源所有权和使用权之间的分离，为EOD项目顺利实施奠定更坚实的基础。

  虽然《试点通知》提出，EOD模式中的生态治理项目和产业项目应“统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化”，但目前真正具备反哺能力的产业项目还未进入实现阶段。

  一是大多数产业培育周期较长，自身经营性收益难以预测、投资收益难以确保，故对生态项目的反哺具有较大不确定性；二是生态治理项目资金投入大，动辄数亿甚至数十亿，而可以在一定程度上完成资金平衡的产业项目屈指可数。

  因此，EOD项目要算好整体账、长远账、综合账。既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要最大限度地考虑生态环境质量改善的外部经济性，更重要的是搭建好生态价值和经济价值的相互转化机制。

  《试点通知》所提出的六大投融资模式，表明生态环境部用足现有投融资工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列问题，实际可选项甚少。比如，政府债券和政府与社会资本合作是否属于同一个层次的概念；再比如，组建投资运营公司是不是属于投融资模式。

  此外，目前EOD项目回报机制尚不明确，上述六大模式能否实现“融投管退”的闭环要求，还未可知。因此，亟需通过试点项目的先行先试，寻找适合EOD闭环逻辑的新型投融资模式。

  值得注意的是，EOD定义中已明白准确地提出“特色产业运营为支撑”的内容。而EOD项目要求生态项目与产业项目作为一个整体，由一个市场主体一体化实施，这就要求实施主体既懂工程，又懂后期产业布局与运营。

  实施主体最大限度地考虑前期工程投入与后期运营收益的一体化，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，通过产业导入获得运营收入，建立长效的反哺机制，真正形成后期产业经济收入弥补前期公益性投入的一本账。

  [2]伊恩・伦诺克斯・麦克哈格.设计结合自然[M].芮经纬,译.天津:天津大学出版社,2006.

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  [5]欧阳辉. 生态环境为导向（EOD）创新性项目组织实施方式的实践探讨[EB/OL].

  [6]林晓东. EOD模式：前途光明任重道远的生态环境导向的开发模式[EB/OL].

  [7]中交和美环境生态建设有限公司. 生态文明建设“执牛耳”者——EOD模式解读（1）[EB/OL].

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